编者按 2019年是国企董事会建设15周年，作为长期致力于完善国企法人治理结构、规范国企董事会建设的咨询研究人士，九游会J9咨询董事长安林博士特撰此文，一则以示纪念，二则指导未来。删减版“国企董事会建设走过的这15年”已于2019年8月5日发表于《企业观察报》原创栏目。
我国开展中国特色国有企业董事会建设，始于国务院国资委成立后于2004年6月所推出的《关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》。国资委为贯彻党的十六大、十六届三中全会精神，推进股份制改革，完善公司法人治理结构，加快建立现代企业制度，适应新的国资管理体制的要求，依法规范地行使出资人权利，决定在中央企业选择部分单位开展试点工作。随之试点在国资委的部署下分批次有序展开。地方国有企业，亦在各级国资委的推进下，拉开了董事会建设序幕。
如今15周年过去，我国国有企业董事会建设改革事业取得了巨大成就。国有企业董事会建设，有力推动了国资管理体制与监管职能的转变，有效推进了企业公司制改革的进程，大大加快了国有企业市场化改革的步伐，初步开创了中国特色国有企业公司治理模式。回顾既往，董事会建设已走过试点、规范阶段，正处于完善阶段。此时，认真盘点我国国有企业董事会建设所走过的或正在行进的探索实践之路，尤其是重点审视不同阶段下之于董事会赋权与构建的制度发展与演变历程，将对今后更好建设中国特色现代国有企业制度，进一步深化我国国资国企改革大有裨益。
一、 探索之旅
（一）试点阶段
在部分中央企业开展董事会建设试点工作，早期被国务院国资委视为“最大的新闻”。国资委把忠实代表所有者利益、对出资人负责、增强公司市场竞争力作为董事会建设的根本宗旨。一方面，通过创造性建立的外部董事制度，使董事会能够做出独立于经理层的客观判断；另一方面，通过建立董事会专门委员会和完善董事会运作制度，使董事会能够对企业施以有效的战略控制和监督。最后，通过国资委把出资人的部分职权授予规范的董事会，来确保董事会行使选择、考核经理人员和决定经理人员薪酬的职权。
试点主要在董事会赋权和董事会构建两大方面做出制度性探索。
1．关于董事会赋权
国资委分三类情形赋予董事会职权。
一是董事会依照《公司法》的规定行使的职权。如：
（1）选聘或者解聘公司总经理(中央管理主要领导人员的企业，按照有关规定执行，下同)，并根据总经理的提名，聘任或者解聘公司副总经理、财务负责人；
（2）负责对总经理的考核，决定其报酬事项，并根据总经理建议决定副总经理、财务负责人的报酬；
（3）决定公司的经营计划、投资方案(含投资设立企业、收购股权和实物资产投资方案)，以及公司对外担保；
（4）制订公司的年度财务预算方案、决算方案；
（5）制订公司的利润分配方案和弥补亏损方案；
（6）制订公司增加或者减少注册资本的方案以及发行公司债券的方案；
（7）拟订公司合并、分立、变更公司形式、解散的方案；
（8）决定公司内部管理机构的设置，决定公司分支机构的设立或者撤销；
（9）制定公司的基本管理制度。
二是董事会根据公司具体情况可以行使的职权。如：
（1）审核公司的发展战略和中长期发展规划，并对其实施进行监督；
（2）决定公司的年度经营目标;
（3）决定公司的风险管理体制，包括风险评估、财务控制、内部审计、法律风险控制，并对实施进行监控；
（4）制订公司主营业务资产的股份制改造方案(包括各类股权多元化方案和转让国有产权方案)、与其他企业重组方案；
（5）除依照《条例》规定须由国务院国有资产监督管理委员会(以下简称国资委)批准外，决定公司内部业务重组和改革事项；
（6）除依照《条例》规定须由国资委批准的重要子企业的重大事项外，依照法定程序决定或参与决定公司所投资的全资、控股、参股企业的有关事项；
（7）制订公司章程草案和公司章程的修改方案。
三是董事会根据国资委的授予可行使出资人的部分职权。
2．关于董事会构建
国资委重点围绕试点企业董事会的构成与组建作出制度性安排。
（1）董事会成员原则上不少于9人，其中至少有1名由公司职工民主选举产生的职工代表。
（2）试点初期外部董事不少于2人，在平稳过渡的前提下，逐步提高外部董事在董事会成员中的比例。
（3）董事会设董事长1人，可视需要设副董事长1人。
（4）公司党委（党组）主要负责人应当进入董事会。
（5）党委（党组）书记和董事长可由一人担任。
（6）董事会应下设战略委员会、提名委员会、薪酬与考核委员会，也可设立法律风险监控委员会等董事会认为需要的其他专门委员会。
（二）规范阶段
随着中央企业试点单位的增多和试点面的扩大，董事会试点取得了显著的成效。试点企业董事会运行比较健康、规范和有效。健康表现为董事会的作用发挥正常；规范表现为有机构、有制度、有职责、有程序；有效则表现为对重大投融资、重大人事问题和重大经营决策行使职能。国资委通过董事会试点，加强了对中央企业国有资产的监管，有效防范了国有企业内部人的控制。在企业内部管理方面，试点成效主要体现为：决策权和执行权分离、风险管理与控制加强、治理观念与理念变革、决策水准与质量提高、经营与管理水平提升。
但与此同时，试点也显现或暴露出一些不足和问题。为此，国务院国资委于2009年3月颁布了《董事会试点中央企业董事会规范运作暂行办法》，就四年来董事会试点及运作问题作出进一步指导与规范。
1．关于董事会赋权
该暂行办法分三类情形明确了董事会职权。
一是董事会依照《公司法》规定行使的职权。如：
（1）制订公司的年度财务决算方案、利润分配方案和弥补亏损方案；
（2）制订公司增加或者减少注册资本的方案以及发行公司债券的方案；
（3）制订公司合并、分立、解散或者变更公司形式的方案；
（4）决定公司内部管理机构的设置，制定公司的基本管理制度。
二是董事会依据有关规定或审核意见可行使的职权。如：
（1）按照有关规定，行使对公司高级管理人员职务的管理权，决定聘任或者解聘公司总经理，根据总经理的提名决定聘任或者解聘公司副总经理、总会计师，决定聘任或者解聘董事会秘书；
（2）根据国资委的审核意见，决定公司的发展战略和中长期发展规划，并对其实施进行监控；
（3）根据国资委的审核意见，决定公司的投资计划，批准公司的交易性金融资产投资和非主业投资项目，确定应由董事会决定的公司重大固定投资、对外投资项目的额度，批准额度以上的投资项目；
（4）依据国资委有关规定，制订公司的重大收入分配方案，包括企业工资总量预算与决算方案、企业年金方案等；批准公司职工收入分配方案；
（5）外部董事人数超过董事会全体成员半数、制度健全、运作规范的董事会，按照国资委有关规定决定公司高级管理人员的经营业绩考核和薪酬等事项。
三是董事会可以行使的职权。如：
（1）决定公司内部有关重大改革重组事项，或者对有关事项作出决议，包括批准清理整合公司内部过多层级、过多数量子企业的方案，批准公司内部业务结构调整（包括非主业资产离、重组）方案，批准公司劳动、人事、分配制度改革方案，对以公司资产进行股份制改革的方案作出决议，对公司职工分流安置方案、辅业改制方案和分离公司办社会机构方案作出决议；
（2）决定公司行使所投资企业股东权利所涉及的事项。
2． 关于董事会构建
相较试点阶段，该暂行办法围绕董事会构建作出更多的制度性规范。
（1）董事会成员一般不少于7人，不超过13人。
（2）公司外部董事人数原则上应当超过董事会全体成员的半数。
（3）公司总经理担任董事，公司副总经理、总会计师原则上不担任董事。
（4）公司党委成员符合条件的，可通过法定程序进入董事会。
（5）董事应当具有不同业务专长和经验。
（6）董事会设董事长1人，可视需要设副董事长1至2人。
（7）公司董事长与总经理原则上分设。
（8）推进外部董事担任董事长、总经理担任公司法定代表人的试点工作。
（9）非外部董事担任董事长的，可以由外部董事担任副董事长，协助董事长组织董事会的运作。外部董事未担任公司董事长、副董事长的，可以由外部董事轮流担任外部董事召集人，一年轮换一次；也可以由全体外部董事共同推选一名外部董事召集人，但最多不超过3年应当重新推选。
（10）公司董事会应当设立提名委员会、薪酬与考核委员会、审计委员会（或者审计和风险管理委员会），作为董事会专门工作机构，为董事会决策提供咨询意见和建议等。
公司董事会成员有公司驻地以外人员且必须由董事会决策事项较多的，经国资委批准，董事会可以设立常务委员会，由董事长兼任召集人，行使董事会授予的部分职权。
（11）董事会专门委员会由公司董事组成，提名委员会中外部董事应当占多数，薪酬与考核委员会、审计委员会应当全部由外部董事组成。
（12）董事会行使职权应当与发挥公司党组织政治核心作用相结合，董事会决定公司的重大问题和选聘高级管理人员，应当事先听取公司党组织的意见。
（三）完善阶段
随着中央企业和地方国有企业规范董事会建设或优化法人治理结构的推进，进一步完善全国国有企业的法人治理结构，拥有了广泛的基础和普遍的意义。2015年8月，中共中央、国务院出台了《关于深化国有企业改革的指导意见》，就健全公司法人治理结构提出要求。此后，2017年4月，国务院办公厅发布了《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》。该指导意见旨在积极适应国有企业改革的新形势新要求，坚持党的领导、加强党的建设，完善体制机制，依法规范权责，根据功能分类，把握重点，以进一步健全各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的国有企业法人治理结构。这也标志者我国国有企业董事会建设开始走向完善阶段。
上述两份文件，对完善国有企业董事会建设提出了重要的、更为市场化的改革指导意见。
1． 关于董事会赋权
(1) 为推进董事会建设，特别强调：建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，规范董事长、总经理行权行为，充分发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用、党组织的政治核心作用，切实落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，保障经理层经营自主权，法无授权任何政府部门和机构不得干预。
(2) 为落实董事会职权，明确指出：国有独资公司要依法落实和维护董事会行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，增强董事会的独立性和权威性，落实董事会年度工作报告制度；董事会应与党组织充分沟通，有序开展国有独资公司董事会选聘经理层试点，加强对经理层的管理和监督。
2 . 关于董事会构建
（1）优化董事会组成结构。国有独资、全资公司的董事长、总经理原则上分设，应均为内部执行董事。
（2）党组（党委）书记、董事长一般由一人担任。
（3）推进中央企业党组（党委）专职副书记进入董事会。
（4）纪检组组长（纪委书记）可列席董事会和董事会专门委员会的会议。
（5）国有独资公司的董事长作为企业法定代表人。
（6）国有独资、全资公司全面建立外部董事占多数的董事会，国有控股企业实行外部董事派出制度。国有独资公司要健全外部董事召集人制度，召集人由外部董事定期推选产生。
（7）董事会应当设立提名委员会、薪酬与考核委员会、审计委员会等专门委员会，为董事会决策提供咨询，其中薪酬与考核委员会、审计委员会应由外部董事组成。
（8）经理层依法由董事会聘任或解聘，接受董事会管理和监事会监督。
（9）总经理对董事会负责，向董事会报告工作，董事会闭会期间向董事长报告工作。
（10）建立规范的经理层授权管理制度，对经理层成员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配制度。
（11）国有独资公司经理层逐步实行任期制和契约化管理。
（12）国有独资公司要积极探索推行职业经理人制度，实行内部培养和外部引进相结合，畅通企业经理层成员与职业经理人的身份转换通道。
（13）积极探索董事会通过差额方式选聘经理层成员。
（14）明确党组织在国有企业法人治理结构中的法定地位，将党建工作总体要求纳入国有企业章程，使党组织成为企业法人治理结构的有机组成部分。充分发挥党组织的领导核心和政治核心作用。
二、 改革之果
探索之旅，充满挑战；改革之举，硕果累累。我国国有企业董事会建设从无到有，从试点到规范，从规范到完善，从一般到特色，其改革突出的成效是带来了一场深化国资国企改革新革命。用四句话来概括：一是规范董事会建设，倒逼了国资监管体制变革；二是健全外部董事制度，奠定了董事会独立权威；三是完善公司治理结构，驱动了国企市场化改革；四是法定党组织地位，开创了中国特色治理模式。
从试点、规范、完善三阶段的改革发展历程看，国家和社会对国有企业董事会构建与自身建设的认知，已上升到一定的高度和深度。具体表现在以下方面：
1．关于董事会规模。公司董事会人数依《公司法》规定为3-13人。国务院国资委通过中央企业试点、规范建设，将企业董事会人数明确为7-13人。实践中，多数企业为7-9人。
2．关于外部董事配置。试点阶段为国有独资公司不少于2名外部董事，规范阶段为原则上外部董事过半，到了完善阶段，则要求国有独资、全资公司董事会中的外部董事人都必须过半。
3．关于董事人选。试点阶段，经理层成员是否进入董事会，未做明确规定。但在实际运行中，各企业总经理全部和一名副总经理或专职副书记进入了董事会。但规范阶段，则明确规定“公司总经理担任董事，公司副总经理、总会计师原则上不担任董事“。完善阶段，则对总经理及其他经理层成员是否进入董事会，未予提及。换言之，包括总经理人员在内，经理层成员都可以不任董事、不进入董事会。
4．关于公司法定代表人选。试点和规范阶段，国资委国资委在不同的试点中央企业，分别推动了董事长或总经理担任法定代表人的实践。但在完善阶段，国务院明确要求“国有独资公司的董事长作为企业法定代表人”，即总经理不再被配以法定代表人之职。
5．关于董事长人选。试点和规范阶段，国务院国资委推进了外部董事担任董事长的试点实践，但完善阶段，国务院明文规定“（董事长、总经理）应均为内部执行董事“，无疑外部董事长试点制度被废止。
6．关于董事长党委书记兼任。试点和规范阶段，规定“党委（党组）书记和董事长可由一人担任”，到了完善阶段，则明确指出“党组（党委）书记、董事长一般由一人担任”。
7．关于董事长总经理任职配置。试点阶段，对董事长、总经理是否可由一人兼任，未予明确。规范阶段，要求“公司董事长与总经理原则上分设“。而完善阶段，则规定“国有独资、全资公司的董事长、总经理原则上分设”，范围突破国有独资公司，延伸至国有全资公司。
8．关于副书记的董事任职。试点和规范阶段，对专职副书记是否进入董事会，未予明确，只是规定符合条件的党组织成员可以依照“双向进入，交叉任职“原则进入董事会。但在完善阶段，国务院提出”推进中央企业党组（党委）专职副书记进入董事会”，甚至提出“纪检组组长（纪委书记）可列席董事会和董事会专门委员会的会议”，以加强党的领导。
9．关于外部董事召集人制度。试点阶段，曾有过“首席董事“的动议，但未付诸实践。规范阶段，提出：“可以由外部董事轮流担任外部董事召集人，一年轮换一次；也可以由全体外部董事共同推选一名外部董事召集人，但最多不超过3年应当重新推选。” 而在完善阶段，国资委明确要求：“国有独资公司要健全外部董事召集人制度，召集人由外部董事定期推选产生。”
10．关于董事会专门委员会设置。试点阶段规定：董事会应下设战略委员会、提名委员会、薪酬与考核委员会，也可设立法律风险监控委员会等董事会认为需要的其他专门委员会。规范阶段要求：公司董事会应当设立提名委员会、薪酬与考核委员会、审计委员会（或者审计和风险管理委员会），作为董事会专门工作机构。完善阶段则明确：董事会应当设立提名委员会、薪酬与考核委员会、审计委员会等专门委员会。这也表明公司董事会可根据实际设立其他委员会。
11．关于董事会专门委员会人选。试点阶段未作明确，规范阶段要求：董事会专门委员会由公司董事组成，提名委员会中外部董事应当占多数，薪酬与考核委员会、审计委员会应当全部由外部董事组成。完善阶段则指出：薪酬与考核委员会、审计委员会应由外部董事组成。换言之，对提名委员会中外部董事是否应当占多数，不再作要求。
12．关于专职外部董事安排。试点阶段，国资委国资委《国有独资公司董事会试点企业外部董事管理办法（试行）》明确指出：“外部董事分为专职外部董事和兼职外部董事。”试点实践中，除部分中央企业配有极少数通常是1名专职外部董事外，其他绝大多数中央企业外部董事均为兼职外部董事。完善阶段，国务院明确提出要求：“拓宽外部董事来源渠道，扩大专职外部董事队伍，选聘一批现职国有企业负责人转任专职外部董事。”说明专职外部董事作用受到肯定。可以预见，未来专职外部董事在外部董事队伍中数量将越来越多。
13．关于党组织地位。试点阶段指出，公司党委（党组）主要负责人应当进入董事会，党组织在公司治理中处于外围地位。规范阶段要求，董事会行使职权应当与发挥公司党组织政治核心作用相结合，董事会决定公司的重大问题和选聘高级管理人员，应当事先听取公司党组织的意见。但由于党的领导、党的建设遭遇弱化、虚化、淡化、边缘化问题，党组织在公司治理中常处于边缘地位。完善阶段，则明确和落实了党组织在国有企业法人治理结构中的法定地位，使党组织成为企业法人治理结构的有机组成部分，并将党建工作总体要求纳入国有企业章程，从而开创了以“党组织在公司治理中法定地位”为特征的中国特色董事会建设新模式。
三、 希望之路
我国国有企业董事会建设改革事业历经15周年，从最早试点的中央企业，到地方国有企业，再到全国各级国有企业；从国有独资公司，到国有全资公司，再到国有控股公司；从最初的央企低调探索，到各地谨慎开展，再到国家大力完善，无不证明我国国有企业董事会建设正在走向希望之路。一路走来，我们尤其探索出了一条以“党组织在公司治理中的法定地位“为特征的中国特色国有企业董事会建设之道。它创造性地把党的领导融入到了公司治理各环节，把党组织内嵌到了公司治理结构之中，明确和落实了党组织在公司法人治理结构中的法定地位，使党组织充分发挥了领导核心和政治核心作用，充分展现了中国特色现代国有企业制度优势。
当然，董事会建设完善健全之路，永无止境；依法落实企业董事会职权，任重道远。国有企业董事会的独立性和权威性还有待进一步加强，国有企业董事会建设还期盼持续完善，特别是进一步依法落实董事会关于经理的聘任解聘、考核和薪酬的决定权。它不仅是加强国有企业董事会独立性和权威性的核心标志，更是深化国有企业董事会建设改革大业的关键所在。
不过，随着国家以“管资本”为主国资监管体制的深化改革和各级国资委授权放权（清单）的进一步到位，以及落实董事会职权试点、国有资本投资运营公司试点等的有效开展，人们有理由相信，未来的国有企业董事会，必将获得更大的独立性和权威性，国有企业必将拥有更大的经营自主权，从而释放更大的经营活力。
综上，董事会建设是国资国企改革的牛鼻子。展望未来，我国国有企业董事会建设15周年所走过的试点、规范、完善之路，既是一条深化国资国企管理体制机制的改革之路，更是一条构建中国特色现代国有企业制度的希望之路。